深化國家監(jiān)察體制改革、制定國家監(jiān)察法，是黨中央審時度勢作出的重大決策部署。習(xí)近平總書記高度重視，多次主持召開中央政治局常委會議、中央政治局會議、中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議專題研究。
國家監(jiān)察體制改革是以習(xí)近平同志為核心的黨中央確立的一項事關(guān)全局的重大政治改革，是落實黨的十八屆六中全會精神的重大舉措，對于堅持和加強黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步整合反腐敗工作力量，深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，具有重大而深遠(yuǎn)的意義。
2016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，部署在三地設(shè)立各級監(jiān)察委員會，探索實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。2016年12月底，十二屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》。
2017年1月，習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委七次全會上強調(diào)：“要積極穩(wěn)妥推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做好政策把握和工作銜接?！边@為進(jìn)一步深化國家監(jiān)察體制改革指明了方向。
中央選擇在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點，為監(jiān)察法的制定和監(jiān)察體制改革在全國推開提供重要借鑒。今年1月至5月，北京市及其所轄16區(qū)縣，浙江省及其所轄11個地級市、90個縣市區(qū)，山西省及其所轄11個地級市、119個縣市區(qū)監(jiān)察委員會全部宣告成立。試點地區(qū)也為監(jiān)察體制改革在全國推開積累了可復(fù)制的經(jīng)驗。
三地試點直擊改革關(guān)鍵點
全國人大常委會作出試點工作決定后，北京市、山西省和浙江省的監(jiān)察體制改革試點工作依法啟動。
通觀試點地區(qū)的改革實踐，均抓住了幾個關(guān)鍵點：
其一，三地在改革試點中突出“轉(zhuǎn)隸”這個工作重點，強調(diào)轉(zhuǎn)隸部門及人員必須是檢察機關(guān)反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)和預(yù)防職務(wù)犯罪部門及人員; 逐個審核擬劃轉(zhuǎn)人員的干部檔案，并通過組織部門、駐檢察院紀(jì)檢組等多渠道了解情況，把好入口關(guān)，特別是政治關(guān)、廉潔關(guān)。
據(jù)統(tǒng)計，浙江省、市、縣三級檢察機關(guān)反貪污賄賂等部門共轉(zhuǎn)隸干部1645名，山西轉(zhuǎn)隸干部1884人，北京轉(zhuǎn)隸干部538人。在轉(zhuǎn)隸、整合的基礎(chǔ)上，北京市、浙江省和山西省分別以今年4月、5月為期限，規(guī)定省、地、縣三級監(jiān)察委員會組建工作的時間表和路線圖，確保按照中央要求提前完成各級監(jiān)察委員會組建工作。
其二，三個試點地區(qū)堅持“全融合”理念，圍繞機構(gòu)設(shè)置，監(jiān)委與紀(jì)委共同設(shè)立綜合部門、信訪部門、案件監(jiān)督管理部門、案件審理部門、執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門和執(zhí)紀(jì)審查部門，履行紀(jì)檢監(jiān)察兩項職能。
通過統(tǒng)籌安排、整體謀劃，做到機構(gòu)不增加、人員不擴編、級別不提升，機構(gòu)編制和人員配置向主責(zé)主業(yè)集中。重點加強案件監(jiān)督管理部門、執(zhí)紀(jì)審查部門和案件審理部門人員力量，把熟悉紀(jì)律審查和職務(wù)犯罪調(diào)查的業(yè)務(wù)骨干充實到執(zhí)紀(jì)審查部門，把熟悉法律知識和訴訟業(yè)務(wù)的干部充實到案件審理部門。
例如，北京市紀(jì)委機關(guān)原有23個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，在市級檢察院劃轉(zhuǎn)10個機構(gòu)后，市紀(jì)委、市監(jiān)委機關(guān)撤并重組為29個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，機構(gòu)總數(shù)比改革前減少4個。
其三，三個試點地區(qū)堅持做到辦案力度不改、節(jié)奏不變、尺度不松。例如，浙江省監(jiān)委成立后不久便全面運轉(zhuǎn)起來，不僅認(rèn)真履行監(jiān)督職責(zé)，主動出擊，查找問題線索，還認(rèn)真履行調(diào)查職責(zé)。
三個試點地區(qū)還開展了監(jiān)察官制度探索。通過調(diào)研論證，從職責(zé)、任免、任職回避、等級、考核、培訓(xùn)、獎勵、懲戒、工資保險福利、辭職辭退、退休、申訴控告、考評委員會等方面，明確監(jiān)察人員任職條件、素質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法保障。通過監(jiān)察官制度的建立，推進(jìn)反腐敗專業(yè)人才建設(shè)，造就政治堅定、紀(jì)律嚴(yán)明、作風(fēng)過硬、執(zhí)法公正、打擊精確、預(yù)防有效的國家反腐敗專門力量。
四大工作特色
三個試點地區(qū)大膽改革，勇于實踐，積累了可復(fù)制的經(jīng)驗，也體現(xiàn)出了鮮明的工作特色。
——體現(xiàn)了黨對反腐敗工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。北京市委、山西省委、浙江省委分別對試點工作負(fù)總責(zé)，各級黨委擔(dān)負(fù)主體責(zé)任。
北京市成立了深化監(jiān)察體制改革試點工作小組，將市人大、市紀(jì)委、市委組織部、市委政法委、市檢察院、市編辦、市財政局等部門納入成員單位，強化對試點工作的領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌與服務(wù)。
浙江省、山西省均成立了由省委書記任組長，省委副書記、省紀(jì)委書記任副組長，省人大常委會、省檢察院等相關(guān)部門負(fù)責(zé)同志任成員的改革試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，確保試點的各項工作有序推進(jìn)。
——強化了人大及其常委會的權(quán)力監(jiān)督。監(jiān)委由本級人大產(chǎn)生; 監(jiān)委主任由本級人大選舉產(chǎn)生; 監(jiān)委副主任、委員，由監(jiān)委主任提請本級人大常務(wù)委員會任免。監(jiān)委對本級人大及其常務(wù)委員會和上一級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督。
三個試點地區(qū)的探索表明，人大監(jiān)督監(jiān)察委員會的方式不局限于人民代表大會會議期間對其工作報告的審議，監(jiān)察委員會應(yīng)主動及時地將全年監(jiān)察工作中的重大問題，履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)的情況向人大常委會報告，使監(jiān)察工作自覺置于人大的監(jiān)督之下。對于人大及其常委會所提出的合理建議，監(jiān)察委員會必須負(fù)責(zé)任地聽取并及時采取改進(jìn)工作的措施。同時，人大還可以對監(jiān)察委員會的工作提出質(zhì)詢案，依照法定程序成立特定問題的調(diào)查委員會，對特定問題開展調(diào)查，這是國家權(quán)力機關(guān)實施監(jiān)督的一種重要形式，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)任何違法違紀(jì)情況的可進(jìn)行個別追究，從而形成濫權(quán)必追責(zé)的制度安排。
——推進(jìn)了監(jiān)察體制改革的機制創(chuàng)新。中央之所以先行開展國家監(jiān)察體制改革試點，就是希望使頂層設(shè)計與基層實踐更好結(jié)合，以創(chuàng)造可復(fù)制的經(jīng)驗。
三個試點地區(qū)均把制度創(chuàng)新作為重中之重，創(chuàng)制了涵蓋監(jiān)察范圍、監(jiān)察職責(zé)、監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察程序、監(jiān)督管理等內(nèi)容的監(jiān)察業(yè)務(wù)運行工作規(guī)程，細(xì)化了全國人大常委會授權(quán)的12項措施和中央試點方案明確的技術(shù)調(diào)查、限制出境等2項監(jiān)察措施使用程序和辦法。
浙江還重新設(shè)計了紀(jì)檢和監(jiān)察措施的使用審批程序，確保各項措施規(guī)范有序：對同級黨委管理的干部采取措施，必須經(jīng)監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定，監(jiān)委主任批準(zhǔn); 對普通對象采取監(jiān)察措施的，則按措施的重要性，設(shè)置不同層次的審批程序。對于后者，如采取談話、詢問、查詢等不涉及人身、財產(chǎn)權(quán)利的措施時，授予監(jiān)委分管領(lǐng)導(dǎo)審批的權(quán)限; 采取查封、扣押、凍結(jié)等涉及財產(chǎn)權(quán)利的措施時，授予監(jiān)委分管副主任審批的權(quán)限; 采取搜查、技術(shù)調(diào)查、限制出境等涉及人身權(quán)利的措施，必須經(jīng)監(jiān)委主任批準(zhǔn)，請公安機關(guān)協(xié)助執(zhí)行。
留置措施是一項嶄新的制度設(shè)計。試點地區(qū)相繼制定了嚴(yán)格的程序規(guī)范。規(guī)定采取留置措施的，需監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究、主任同意后報上一級監(jiān)委批準(zhǔn)，涉及同級黨委管理對象的，還需報同級黨委書記簽批，期限為三個月; 使用、延長、解除留置措施，市縣兩級監(jiān)察機關(guān)都需報省級監(jiān)察機關(guān)備案，而省監(jiān)察委則需報中央紀(jì)委備案。
留置措施的細(xì)化和規(guī)范，為揭露、證實、懲治腐敗違法犯罪提供了有力的法律武器，適應(yīng)了腐敗問題違規(guī)與違法交織的特點和規(guī)律，破解了刑事強制措施難以突破職務(wù)犯罪案件的困局。
——貫穿著依法控權(quán)、監(jiān)督制約的法治原則。從試點地區(qū)的監(jiān)察范圍看：浙江省紀(jì)委、監(jiān)委相關(guān)負(fù)責(zé)人已表示，監(jiān)察委員會完成組建后，將按照管理權(quán)限對中國共產(chǎn)黨的機關(guān)、人大機關(guān)、行政機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、人民團體和民主黨派、工商聯(lián)機關(guān)，國有企事業(yè)管理人員以及其他履行公職的人員依法實施監(jiān)察，做到無死角、全覆蓋。
從試點地區(qū)監(jiān)察權(quán)的運行看
一是監(jiān)委內(nèi)部監(jiān)督制約，實行執(zhí)紀(jì)監(jiān)督和執(zhí)紀(jì)審查部門分設(shè)，建立起執(zhí)紀(jì)監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)審查、案件審理相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機制。
二是監(jiān)察決定與監(jiān)察執(zhí)行的適度分離，明確監(jiān)委在查辦職務(wù)犯罪案件中承擔(dān)查詢、查封、扣押、搜查、勘驗檢查以及采取技術(shù)調(diào)查、限制出境等工作，由公安機關(guān)支持配合或具體執(zhí)行。
三是建立監(jiān)察委員會與司法機關(guān)的協(xié)調(diào)銜接機制，明確監(jiān)委對職務(wù)犯罪案件調(diào)查終結(jié)移送后，由各級檢察機關(guān)案管中心受理分流案件，偵監(jiān)部門審查決定是否采取強制措施，公訴部門審查起訴和提起公訴。對監(jiān)委移送的案件，如果檢察機關(guān)認(rèn)為案件事實不清、證據(jù)不足的，可退回監(jiān)委補充調(diào)查，并擁有決定不起訴的權(quán)力，監(jiān)委對檢察機關(guān)的不起訴決定，也有相關(guān)的復(fù)議程序。在查辦職務(wù)犯罪案件中，監(jiān)委與檢察機關(guān)是互相配合、互相制約的關(guān)系。
為構(gòu)建黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的反腐工作體系做好準(zhǔn)備
中共中央政治局常委、中央紀(jì)委書記王岐山6月20日至22日在貴州省檢查紀(jì)檢監(jiān)察工作時強調(diào)，黨中央作出深化國家監(jiān)察體制改革的決定，省區(qū)市黨委紀(jì)委要未雨綢繆，關(guān)注試點地區(qū)改革進(jìn)展，統(tǒng)一思想認(rèn)識，做好基礎(chǔ)工作，探索執(zhí)紀(jì)監(jiān)督與執(zhí)紀(jì)審查部門分設(shè)，謀劃組織和制度創(chuàng)新，為構(gòu)建黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的反腐敗工作體系做好準(zhǔn)備。
可以預(yù)見，一個機構(gòu)設(shè)置科學(xué)，人員配備精干，裝備手段先進(jìn)，具有強大戰(zhàn)斗力、威懾力和公信力的權(quán)威高效的反腐敗監(jiān)察體系即將應(yīng)運而生。
在下一階段繼續(xù)深化國家監(jiān)察體制改革的進(jìn)程中，仍需把握好以下幾個關(guān)鍵點：
其一，統(tǒng)一思想，凝聚共識。三個試點地區(qū)的經(jīng)驗告訴我們，深化國家監(jiān)察體制改革涉及到各級政府和各級檢察機關(guān)的職能分割和人員調(diào)整，涉及到國家法律的修訂與完善。因此，統(tǒng)一思想認(rèn)識，是監(jiān)察體制改革試點工作穩(wěn)步推進(jìn)的重要前提。
認(rèn)真貫徹黨中央監(jiān)察體制改革的決策部署，就要深刻認(rèn)識深化國家監(jiān)察體制改革，是構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大舉措。
其二，加強立法，保障改革。深化國家監(jiān)察體制改革要在全國推開，有賴于在試點工作取得經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將行政監(jiān)察法修改為國家監(jiān)察法。
監(jiān)察法應(yīng)突出黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。通過對公權(quán)力和公務(wù)人員的全方位監(jiān)督，掌握和控制公共權(quán)力依法規(guī)范運行的主動權(quán)，實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察功能的最大化，以不斷提升黨和國家自我凈化和自我修復(fù)能力。
監(jiān)察法應(yīng)體現(xiàn)中國特色社會主義監(jiān)察制度創(chuàng)新。由各級人大選舉產(chǎn)生各級監(jiān)察委員會，既是社會主義政治制度的內(nèi)在要求，也是解決機構(gòu)分散、打擊不力等問題的對策選擇，是實現(xiàn)國家腐敗治理體系和治理能力現(xiàn)代化的組織保障。
監(jiān)察法應(yīng)總結(jié)黨的十八大以來反腐敗斗爭的新鮮經(jīng)驗和京晉浙三地的試點經(jīng)驗。科學(xué)定位監(jiān)察主體的產(chǎn)生、監(jiān)察范圍的全覆蓋、監(jiān)察權(quán)的職責(zé)與邊界、監(jiān)察運行的程序規(guī)范等，以適應(yīng)反腐敗斗爭的客觀規(guī)律和現(xiàn)實需要。
監(jiān)察法應(yīng)堅持信任不能代替監(jiān)督的法治原則，強化對監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察人員的內(nèi)外監(jiān)督。如對采取留置調(diào)查措施的，應(yīng)規(guī)定嚴(yán)格的程序、期限和審批程序，以及被留置人員的基本人權(quán)保障。從而充分體現(xiàn)新形勢下深化改革，加強法治和全面從嚴(yán)治黨的客觀要求。
根據(jù)全國人大常委會立法安排，《中華人民共和國監(jiān)察法(草案)》 已于6月24日初次審議。根據(jù)中央關(guān)于監(jiān)察體制改革的時間表和路線圖，預(yù)計在明年的十三屆全國人大一次會議上，將審議通過國家監(jiān)察法。
其三，未雨綢繆，打好基礎(chǔ)。按照今年6月王岐山同志在貴州的講話要求，非試點地區(qū)現(xiàn)在已經(jīng)可以考慮著手做好試點推開前的準(zhǔn)備工作，關(guān)注和借鑒試點地區(qū)監(jiān)察體制改革成果，做到未雨綢繆，打好基礎(chǔ)。
作為重大政治改革的監(jiān)察體制改革要在全國推開，各省級黨委都應(yīng)與試點地區(qū)黨委一樣，扛起主體責(zé)任，主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓; 各級檢察機關(guān)特別是反貪、反瀆、預(yù)防部門的同志應(yīng)高度關(guān)注試點地區(qū)的檢察轉(zhuǎn)隸的成效和經(jīng)驗，不斷強化政治意識、大局意識、核心意識和看齊意識，以政治上的堅定篤行做好充分準(zhǔn)備，隨時聽從黨和國家的召喚。
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