黨的十九大報(bào)告提出：“必須把發(fā)展經(jīng)濟(jì)的著力點(diǎn)放在實(shí)體經(jīng)濟(jì)上?！睂?shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要用地政策的呵護(hù)。近年來，上海市著力提升實(shí)體經(jīng)濟(jì)能級，國土資源部門不斷創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用地政策和管理機(jī)制，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)保駕護(hù)航。

　　創(chuàng)新供地政策，保障新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展

　　據(jù)上海市規(guī)劃和國土資源管理局負(fù)責(zé)人介紹，為保障新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展，在供地政策上采取了三項(xiàng)創(chuàng)新。

　　首先，細(xì)化用地分類，實(shí)行差別化的供地方式和引導(dǎo)性的地價管理要求。一是明確新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地類型，適應(yīng)研發(fā)設(shè)計(jì)、總部經(jīng)濟(jì)等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，聯(lián)手規(guī)劃部門對應(yīng)原有的科研設(shè)計(jì)用地，增設(shè)研發(fā)總部用地分類，在產(chǎn)業(yè)用地管理框架下，參照同區(qū)域商辦標(biāo)準(zhǔn)控制開發(fā)強(qiáng)度和高度，根據(jù)新產(chǎn)業(yè)的空間需求，確定建筑功能形態(tài)，提供產(chǎn)業(yè)用地新供給。二是采取差別化供地方式，聚焦實(shí)體產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，把工業(yè)用地細(xì)分為產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目類和標(biāo)準(zhǔn)廠房類，研發(fā)總部用地細(xì)分為產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目類和通用類;對于有明確產(chǎn)業(yè)類型和準(zhǔn)入要求的項(xiàng)目，經(jīng)產(chǎn)業(yè)部門認(rèn)定和區(qū)政府集體決策，采取帶產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目掛牌方式供應(yīng)工業(yè)或研發(fā)總部用地;對于標(biāo)準(zhǔn)廠房類工業(yè)用地和通用類研發(fā)總部用地，采用公開招拍掛方式出讓。三是實(shí)行引導(dǎo)性的地價管理要求，研發(fā)總部產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目類地價不低于工業(yè)基準(zhǔn)地價的150%，體現(xiàn)研發(fā)總部用地的產(chǎn)業(yè)定位，控制用地成本。以張江自主創(chuàng)新示范區(qū)為代表，研發(fā)總部用地政策有力地保障了總部經(jīng)濟(jì)和生物醫(yī)藥研發(fā)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，推動了傳統(tǒng)工業(yè)園區(qū)向科技產(chǎn)業(yè)社區(qū)的轉(zhuǎn)型，大幅提升了土地節(jié)約集約利用水平。

　　其次，實(shí)行“彈性年期出讓+有條件續(xù)期”的工業(yè)用地供應(yīng)政策，提高土地周轉(zhuǎn)效率，降低用地成本。對上海工業(yè)企業(yè)生命周期規(guī)律的研究表明，企業(yè)實(shí)際存續(xù)周期一般不超過15年，且不同行業(yè)企業(yè)之間無顯著差異。為了提高土地周轉(zhuǎn)效率，保障更多的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地，上海從2014年開始對產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目類工業(yè)用地全面實(shí)行20年彈性年期出讓，地價按年限修正調(diào)降。

　　用地到期怎么辦?為了穩(wěn)定企業(yè)投資預(yù)期，支持好的項(xiàng)目持續(xù)經(jīng)營，上海市完善了配套續(xù)期政策，明確20年彈性年期屆滿，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目仍符合發(fā)展導(dǎo)向的，可以協(xié)議方式續(xù)期，續(xù)期價格可以按原出讓價格或續(xù)期時基準(zhǔn)地價確定。

　　經(jīng)測算，20年出讓地價+續(xù)期補(bǔ)繳30年地價，相比一次性的50年出讓地價，用地成本更低。

　　業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，上海探索形成的“20年彈性年期+有條件續(xù)期”的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目類工業(yè)用地供應(yīng)政策，既保障了一般產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的用地需求，提高了土地周轉(zhuǎn)效率，又穩(wěn)定了企業(yè)的投資預(yù)期，還降低了用地成本，滿足了不同產(chǎn)業(yè)企業(yè)的需求。

　　再其次，實(shí)行產(chǎn)業(yè)用地全要素全生命周期管理，提高用地績效。一是完善全要素管理，把產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)類型、準(zhǔn)入要求、開竣工、投達(dá)產(chǎn)、投入產(chǎn)出、投資強(qiáng)度、環(huán)境保護(hù)、本地就業(yè)等經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境全要素管理要求納入出讓合同約定;二是規(guī)范轉(zhuǎn)讓管理，從土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、房屋轉(zhuǎn)讓、使用權(quán)人出資比例和股權(quán)結(jié)構(gòu)三個層面，全面嚴(yán)格轉(zhuǎn)讓管理，防堵工業(yè)地產(chǎn)炒賣行為。三是建立項(xiàng)目用地績效評估制度，在項(xiàng)目達(dá)產(chǎn)階段、達(dá)產(chǎn)后每3～5年、用地期限到期前進(jìn)行評估，綜合評定項(xiàng)目用地績效。四是完善土地使用權(quán)退出機(jī)制，允許受讓人主動退還土地使用權(quán);對于未按時開竣工投產(chǎn)、不符合產(chǎn)業(yè)要求、造成嚴(yán)重環(huán)境污染等情形，出讓人可實(shí)施土地強(qiáng)制退出。

　　激活存量土地，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級

　　上海市積極創(chuàng)新存量盤活政策機(jī)制，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和土地利用結(jié)構(gòu)雙調(diào)整雙優(yōu)化。

　　首先是構(gòu)建多方利益平衡的存量轉(zhuǎn)型開發(fā)機(jī)制。針對存量用地盤活渠道單一、政府收儲資金壓力大，權(quán)利人積極性不高等問題，堅(jiān)持共建共享的城市更新理念，強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)，堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，在落實(shí)公益性責(zé)任的前提下，可以由存量土地的原權(quán)利人按照規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向自行轉(zhuǎn)型開發(fā)。

　　如此促進(jìn)了三贏——對企業(yè)來講，可按照規(guī)劃實(shí)施存量土地二次開發(fā)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級;對社會來講，可增加公共設(shè)施和公共空間，提升區(qū)域城市功能和品質(zhì);對政府來講，不僅提高了節(jié)約集約用地水平，補(bǔ)繳的土地價款還可以用于完善區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境改善。

　　其次是形成規(guī)范順暢的轉(zhuǎn)型路徑和操作流程。一是加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，通過存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型規(guī)劃或控制性詳細(xì)規(guī)劃，對中心城區(qū)和郊區(qū)，規(guī)劃工業(yè)區(qū)塊以內(nèi)和以外的不同區(qū)域，確定差異化的轉(zhuǎn)型發(fā)展要求，統(tǒng)籌確定轉(zhuǎn)型方向。

　　二是明確開發(fā)方式，在政府主導(dǎo)下，明確了區(qū)域整體轉(zhuǎn)型和有條件零星轉(zhuǎn)型兩種方式，允許原土地權(quán)利人以單一主體或聯(lián)合開發(fā)體形式，通過存量補(bǔ)地價方式，按新規(guī)劃條件自行開發(fā)。

　　三是落實(shí)公益責(zé)任，按照統(tǒng)籌規(guī)劃、公益優(yōu)先的要求，對整體轉(zhuǎn)型區(qū)域，按規(guī)劃控制和退讓公益性用地，先保障公益性設(shè)施建設(shè)，再進(jìn)行經(jīng)營性開發(fā);對于零星盤活項(xiàng)目，原權(quán)利人無償提供不低于10%的土地或15%的物業(yè)，用于區(qū)域公共服務(wù)設(shè)施。

　　四是銜接國家政策，銜接了國土資源部的存量用地過渡期政策，明確政策適用范圍、共同監(jiān)管和定期評估機(jī)制等內(nèi)容，進(jìn)一步豐富了存量土地盤活的政策路徑，助力產(chǎn)城融合發(fā)展和城市有機(jī)更新的相關(guān)要求。

　　五是細(xì)化操作流程，聚焦實(shí)際操作和具體問題，研究編輯《關(guān)于存量工業(yè)用地盤活常見問題和典型案例》，規(guī)范操作流程，有針對性地指導(dǎo)實(shí)務(wù)操作。兩年多來，已有桃浦工業(yè)區(qū)、漕河涇開發(fā)區(qū)等一批老工業(yè)區(qū)和力波啤酒廠等零星工業(yè)用地實(shí)施了土地二次開發(fā)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，存量盤活初顯成效，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了重要的空間保障。

　　發(fā)揮集棸效應(yīng)，扶持園區(qū)科創(chuàng)平臺發(fā)展

　　上海市充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)園區(qū)集聚引領(lǐng)作用，有效保障中小企業(yè)發(fā)展空間的政策指引，支持園區(qū)平臺構(gòu)建科創(chuàng)空間新載體。

　　借鑒國際知名科創(chuàng)中心建設(shè)發(fā)展規(guī)律，從創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的特點(diǎn)出發(fā)，把產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為科創(chuàng)空間建設(shè)的主力，政策資源聚焦支持園區(qū)平臺，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢和服務(wù)平臺作用。一是支持園區(qū)平臺取得產(chǎn)業(yè)用地，以“帶產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目”掛牌方式向園區(qū)平臺供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)廠房類工業(yè)用地、通用類研發(fā)總部用地，鼓勵園區(qū)平臺盤活利用存量土地，以科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)鏈為紐帶，集中建設(shè)公共研發(fā)實(shí)驗(yàn)室、眾創(chuàng)空間等新型服務(wù)平臺，為中小微型企業(yè)提供了優(yōu)質(zhì)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境和成長空間。二是引導(dǎo)園區(qū)平臺優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用房供應(yīng)，要求園區(qū)平臺在明確土地利用績效和退出機(jī)制等全生命周期管理要求的基礎(chǔ)上，把標(biāo)準(zhǔn)廠房和通用類研發(fā)用房提供給高新技術(shù)企業(yè)、“四新”企業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)企業(yè)，供應(yīng)方式以長期租賃為主，允許轉(zhuǎn)讓不超過50%的部分，并鼓勵以先租后售方式轉(zhuǎn)讓，滿足不同發(fā)展階段創(chuàng)新企業(yè)的需求。

　　受益于園區(qū)平臺政策支持，臨港、寶山北郊未來等產(chǎn)業(yè)園區(qū)服務(wù)能級全面提升。其中，臨港松江科技城借助園區(qū)平臺政策，打造了科技研發(fā)、智能制造等新產(chǎn)業(yè)集聚的產(chǎn)業(yè)園，吸引阿里巴巴創(chuàng)新中心入駐，創(chuàng)建為“上海市創(chuàng)業(yè)孵化示范基地”，在全市104個產(chǎn)業(yè)區(qū)塊發(fā)展綜合評價中名列前茅。

　　新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)日益呈現(xiàn)融合發(fā)展的特征，研發(fā)、制造、服務(wù)等功能密不可分，土地混合利用既是大勢所趨，也是土地節(jié)約集約利用的內(nèi)在需要。

　　上海自貿(mào)區(qū)率先開展了綜合用地試點(diǎn)，按照“規(guī)劃彈性引導(dǎo)、土地剛性控制”原則，明確不同用途土地混合利用引導(dǎo)方向，允許工業(yè)倉儲與商業(yè)、辦公等功能混合，引導(dǎo)企業(yè)科技研發(fā)、總部管理、銷售服務(wù)等功能集聚，明確主導(dǎo)用途和可兼容的附屬功能和比例。政策實(shí)施以來，自貿(mào)區(qū)已出讓多幅綜合用地，并有多幅存量用地轉(zhuǎn)型為綜合用地，如外高橋保稅區(qū)D2-3地塊由純工業(yè)用地轉(zhuǎn)型為“工業(yè)+研發(fā)+商辦+展示”等功能復(fù)合的綜合用地。

　　另一條措施是提高科研服務(wù)設(shè)施配建比例。據(jù)了解，上海市把產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目類工業(yè)、研發(fā)總部用地配建的科研服務(wù)設(shè)施比例提高到規(guī)劃總建筑面積的15%，增加產(chǎn)業(yè)配套功能。中國商飛客服公司負(fù)責(zé)人表示，公司利用該政策增加了人才公寓、研發(fā)和會務(wù)等配套設(shè)施，把單一的生產(chǎn)制造基地，提升為制造、研發(fā)、服務(wù)等多功能復(fù)合基地，滿足了高端人才對環(huán)境的多元化、個性化需求。

　　此外，上海市還積極拓展文化創(chuàng)意、養(yǎng)老、民辦教育等產(chǎn)業(yè)用地政策，服務(wù)城市治理和社會事業(yè)發(fā)展。在扶持養(yǎng)老、民辦教育、民辦醫(yī)院等服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，鼓勵盤活存量土地興辦社會事業(yè)，優(yōu)先供應(yīng)新增用地，實(shí)行差別化的土地供應(yīng)政策，對營利性社會事業(yè)項(xiàng)目，由主管部門明確項(xiàng)目功能要求，按程序采用協(xié)議出讓方式供地;嚴(yán)格社會事業(yè)項(xiàng)目的功能運(yùn)營監(jiān)管，在出讓合同和劃撥決定書中明確物業(yè)整體持有、用途管制、功能運(yùn)營等要求，對養(yǎng)老項(xiàng)目明確套型面積、租賃對象和時限等要求。近年來，上海建成了申養(yǎng)·望年薈、法國德國學(xué)校、嘉會醫(yī)院等一批有代表性的社會事業(yè)項(xiàng)目。在支持文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鼓勵利用存量土地興辦文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，針對上海國有文化企業(yè)存量資產(chǎn)規(guī)模大的特點(diǎn)，探索以作價出資方式處置存量土地資產(chǎn)，降低了國有文化企業(yè)轉(zhuǎn)型的資金壓力。

　　實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展非一日之功，土地政策的支持亦需久久為功。上海市規(guī)劃和國土資源管理局負(fù)責(zé)人表示，下一步，上海將以工業(yè)用地先租后讓為重點(diǎn)，進(jìn)一步深化產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)制度改革。在“20年彈性年期出讓+續(xù)期制度”的基礎(chǔ)上，建立以先租后讓為主的產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)新方式，形成準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)、用地周期活、用地成本低、退出機(jī)制暢的產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)新機(jī)制。同時，以鞏固提升實(shí)體經(jīng)濟(jì)能級為契機(jī)，進(jìn)一步落實(shí)國家產(chǎn)業(yè)用地政策。

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